编者按
按照惯例，即将召开的中共中央政治局会议研判当前经济形势，部署下半年经济工作。上半年中国经济顶住压力，实现了5.3%的平稳增长。面对外部环境复杂多变、内部风险挑战增多的局面，下半年经济形势和政策走向备受瞩目。对此，围绕财政收入、固定资产投资、产业经济、对外开放、创新动能、地区经济六个维度，中国经济时报邀请国家高端智库等权威机构专家，研判上半年经济形势，展望下半年政策走向。
核心观点
下一步，要进一步做好“两重”建设和“两新”工作，用好新型政策性金融工具，更好发挥政府投资带动作用，加快推进传统产业改造升级，加快培育和壮大新质生产力，聚焦提高投资效益精准发力，多方面拓展有效投资空间，充分激发民间投资活力，持续发挥投资对优化供给结构的关键作用。
杨萍 杜月
今年以来，各地区各部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，统筹用好中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等政策工具，加快推进“两重”建设和“两新”工作，聚焦关键领域和薄弱环节积极扩大有效投资，推动固定资产投资平稳增长。从全年看，外部环境仍然复杂严峻、具有不确定性。下一步，要深入贯彻落实4月25日中共中央政治局会议精神，进一步做好“两重”建设和“两新”工作，用好新型政策性金融工具，更好发挥政府投资带动作用，加快推进传统产业改造升级，加快培育和壮大新质生产力，聚焦提高投资效益精准发力，多方面拓展有效投资空间，充分激发民间投资活力，持续发挥投资对优化供给结构的关键作用。
上半年投资形势分析
一是投资规模稳中有升。
2025年上半年，全国固定资产投资（不含农户）248654亿元，同比增长2.8%；扣除价格因素影响，同比增长5.3%；扣除房地产开发投资，同比增长6.6%，项目投资增速比全部投资高3.8个百分点。其中，计划总投资亿元及以上项目投资增长5.6%，增速比全部投资高2.8个百分点，拉动全部投资增长3.2个百分点。
二是高技术产业投资和绿色能源投资较快增长。
2025年上半年，制造业高端化智能化绿色化发展加快，传统产业转型升级稳步推进，高技术产业和绿色能源投资较快增长。制造业投资同比增长7.5%，增速比全部投资高4.7个百分点，拉动全部投资增长1.8个百分点；消费品制造业投资增长12.3%，装备制造业投资增长6.3%，原材料制造业投资下降0.1%。在高技术制造业投资中，航空、航天器及设备制造业投资增长26.3%，计算机及办公设备制造业投资增长21.5%。高技术服务业投资同比增长8.6%，增速比全部投资高5.8个百分点，其中，信息服务业投资增长37.4%。电力、热力、燃气及水生产和供应业投资同比增长22.8%，对全部投资增长的贡献率为55.6%，拉动全部投资增长1.5个百分点。其中，太阳能发电、风力发电、核力发电、水力发电投资合计增长22.4%。
三是“两重”建设加快推进，支撑基础设施投资较快增长。
“两重”建设聚焦发展急需、常规手段解决不了、多年想办而未能办、需要中央层面推动的大事要事，重点投向科技自立自强、城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展、粮食安全、能源资源安全、生态安全等方面，有力补短板强弱项，推动国家重大战略顺利实施、重点领域安全能力显著提升。2024年以来，国家发展改革委会同有关部门，强化“两重”性质、坚持自上而下、注重软硬结合，加快推进“两重”建设重点任务高质量落实。在“硬投资”，也就是项目建设方面，2025年共安排超长期特别国债8000亿元，支持沿长江交通基础设施、农业转移人口市民化、高标准农田、城市地下管网、“三北”工程等一批重大项目建设。在“软建设”，也就是为保障项目实施而推进的制度建设方面，通过编规划、出政策、创新体制机制等方式，促进形成项目建设实施和运营维护的长效机制，提高投入效率。截至2025年6月底，“两重”建设项目清单已全部下达完毕。同时，国家发展改革委提高了“两重”资金对地方项目的支持比例，进一步缓解了地方基础设施建设的资金压力。2025年1—6月，基础设施建设投资（不含电力等）同比增长4.6%，高于全部投资增速1.8个百分点。其中，水上运输业投资增长21.8%，水利管理业投资增长15.4%，铁路运输业投资增长4.2%。
四是“两新”政策持续显效，设备购置投资两位数增长。
2025年，中央政府加力扩围实施“两新”政策，超长期特别国债资金支持设备更新的力度提高到2000亿元。截至2025年6月底，第1批约1730亿元设备更新资金，已按照“地方审核、国家复核”的原则，安排到16个领域约7500个项目，第2批资金正在同步开展项目审核筛选。2025年1—6月，设备工器具购置投资同比增长17.3%，增速比全部投资高14.5个百分点，对全部投资增长的贡献率为86.0%。作为新型设备工器具的代表，3D打印设备、工业机器人产品产量同比分别增长43.1%、35.6%。体现了设备更新向智能化、高端化发展的方向。
五是营商环境不断优化，民间项目投资平稳增长。
近年来，在各地各部门的共同努力下，全国营商环境整体向好，政务服务更加便利，要素保障更加有力，市场竞争更加公平，企业权益保护更加高效。民营经济促进法施行以来，一系列财政、金融、产业政策协同发力，包括国家发展改革委等部门发布新版市场准入负面清单，中国人民银行出台25条举措引导金融资源更多流向小微和民营企业等，对于提振民间投资信心起到有力支撑。2025年上半年，民间项目投资（扣除房地产开发民间投资）增长5.1%，分行业看，住宿和餐饮业民间投资增长20.3%，基础设施民间投资增长9.5%，文化、体育和娱乐业民间投资增长8.4%，制造业民间投资增长6.7%。
下半年投资形势展望
一是宏观环境有利于投资保持适度增长。
近年来，我国宏观调控思路更加注重提振内需，围绕扩大内需出台了不少政策，效果逐步显现。2025年6月，制造业采购经理指数、非制造业商务活动指数和综合PMI产出指数分别为49.7%、50.5%和50.7%，比上月上升0.2、0.2和0.3个百分点，三大指数均有所回升，我国经济景气水平总体保持扩张。
各部门各地方在加快落实既定政策的基础上，加快推出稳就业稳经济推动高质量发展的若干举措。同时，坚持常态化、敞口式开展政策预研储备，不断完善稳就业稳经济的政策工具箱，确保必要时能够及时出台实施。如国家发展改革委充分发挥“两新”部际联席会议机制作用，加强设备更新项目闭环管理，加快项目建设，强化资金监管，推动形成更多实物工作量；抓紧推出加力实施设备更新贷款贴息政策，进一步降低经营主体设备更新融资成本。
货币政策环境有利于投资增长。中国人民银行统计数据显示，上半年，企（事）业单位贷款增加11.57万亿元，占全部新增贷款的89.5%，占比较上年同期提高了6.6个百分点。新增贷款主要投向制造业、基础设施业等重点领域。具体来看，2025年6月末，制造业中长期贷款余额同比增长8.7%，上半年增加9207亿元；基础设施中长期贷款余额同比增长7.4%，上半年增加2.18万亿元。另外，2025年前6个月，新发放企业贷款加权平均利率约3.3%，比上年同期低约45个基点，新发放的个人住房贷款利率约3.1%，比上年同期低约60个基点。2025年6月，公司信用类债券平均发行利率2.08%，较去年同期下降32个基点，实体经济融资成本进一步降低。
二是外部环境的不确定性一定程度影响制造业投资意愿。
受特朗普关税政策影响，2025年4—6月，我国对美出口当月同比分别下降-21.0%、-34.5%和-16.1%，累计同比分别下降-2.5%、-9.7%和-10.9%。出口企业反映，目前美国对华商品征收的实际关税仍在50%以上，企业负担较重，利润空间微薄。从浙江、江苏等出口大省的情况看，二季度对美出口贸易新增订单较少，且以三个月内的短期订单为主，出口企业未来预期仍偏谨慎，普遍只能消化库存，扩大再生产意愿不足。
三是房地产和社会民生领域投资增长动力仍显不足。
2025年上半年，服务业投资同比下降1.1%，低于全社会固定资产投资增速3.9个百分点。近年来，服务业投资增速持续低迷，主要受两个方面因素影响。一方面，房地产市场供求关系发生深刻变化，房地产开发投资连续数年负增长，2025年上半年，房地产开发投资同比下降11.2%。尽管从调研情况看，房地产市场价格有企稳迹象，但从房地产企业拿地等先行指标看，房地产开发投资企稳回升仍需时日。另一方面，受房地产市场调整和地方政府债务限额等因素影响，与地方政府投融资能力相关的社会民生领域投资不增反降。2023年、2024年，卫生和社会工作领域投资增速分别下降3.8%和9.4%，2025年上半年继续下降至6.1%。
综上可见，我们认为，在乐观情形下，中美关税谈判推进顺利，美方进一步降低关税或延长关税豁免期，制造业投资继续保持较快增长；新型政策性金融工具等增量政策对地方政府投资支撑作用明显；地方政府土地收储专项债等发行使用加快，包括“好房子”在内的房地产发展新模式加快构建，房地产开发投资跌幅明显收窄。此时，预测全年投资增速为3.1%。
在一般情形下，外部环境不确定性进一步加大，以及国内需求偏弱和部分行业领域存在过度竞争，内外部因素共同影响企业投资意愿；房地产市场去化周期仍然较长，房地产开发投资降幅难以迅速收窄。此时，预测全年投资增速为2.8%。
（杨萍：国家发展改革委投资研究所所长、研究员；杜月：国家发展改革委投资研究所综合室主任、研究员）
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